浦东迎来了新一轮的改革开放？2024年1月22日，在社交媒体、自媒体上，人们情绪兴奋。兴奋的来源是，当天中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》（下文简称“综改方案”）。
综改方案分为七个部分，涉及23条具体举措，涵盖市场规则体系、科技创新体系、人才发展体制、政府职能转变、城市建设治理等方面。
国家发展改革委作为浦东综合改革试点的牵头部门，将会同有关部门和上海市、浦东新区，统筹推动综合改革试点各项任务落实落地。
“当下最为重要的是吸引外资”
“对比深圳综改方案来说，上海更为全面。上一次浦东开放是制造业开放，引进外资、技术和人才，这次侧重于更高水平的制度开放。”上海社科院研究员、原副院长何建华对南方周末记者说。
在何建华看来，由于当下经济全球化正朝着经济区域集团化发展，加上疫情后中国经济面临较大压力，当下最为重要的是吸引外资，深度融入国际市场，“以开放保改革”。
“实现更高水平的制度型开放，要与真正的高手过招。”何建华表示，浦东开放以来，就是面向西方发达国家，吸引西方国家资本。破解当前的经贸关系，巩固与西方发达国家的经贸关系是浦东的责任。
对接高标准的国际经贸规则是浦东综改方案试点“制度型开放”的核心要义之一。
国务院曾在2023年6月11日和11月26日先后印发了《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放若干措施的通知》和《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》，均表示要对接国际高标准经贸规则。
华东理工大学法学院院长、临港-华东理工大学自贸区创新研究院研究员彭德雷对南方周末记者说，以往提到“规则、规制、标准、管理”等制度型开放时，用的是“稳步扩大”，这次用的却是“率先推进”，体现了浦东先行先试的特殊要求，就是要浦东走在前面。
在放宽市场限制方面，综改方案给出了两大试点领域：电信服务和医疗健康。
彭德雷表示，当年中国入世谈判时，在服务贸易领域有一个“服务贸易具体承诺减让表”，电信服务属于其中一个重要的服务贸易部门。电信服务一般包括增值电信和基础电信。增值电信包括电子邮件、在线信息、数据处理等，基础电信则主要是移动话音、个人通信服务等。
2020年12月30日，中欧领导人共同宣布如期完成中欧投资协定谈判。其后，在《中欧全面投资协定》中，围绕“电信云服务”等，中国同意取消了相应的外资准入限制，不过该协定目前并未生效。在中国境内提供云服务需要获得增值电信相关牌照。
“放宽这两个领域体现出中国在重要服务部门对外资开放的决心。”彭德雷说。
此外，综改方案将探索市场准入负面清单和外商投资准入负面清单相衔接，日后还会有一些领域能走出负面清单，向外资开放。
“核心和难点在于数据跨境流动”
“数字经济”在综改方案中出现多次，涵盖数据经济规则体系建立、数据流通使用及跨境流动等内容。
数据交易流通难，一直是数字经济发展的难题。在这方面，上海走在了全国前列。2022年1月1日起施行的《上海数据条例》已提到建立“分类分层的新型数据交易机制”和“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权分置的产权运行机制”。
“对比《上海数据条例》，综改方案的内容已从‘将来时’变成‘进行时’。”彭德雷表示，综改方案还延续了“数据二十条”关于数据三权分置的思路和理念。“数据二十条”指2022年12月国务院发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。
一位不愿具名的上海数据交易所研究院研究员向南方周末记者介绍，综改方案与“数据二十条”相呼应，支持数据处理者依法依规在场内和场外采取开放、共享、交换、交易等方式流通数据。上数所将提供合规监管和基础服务，联合多家数据交易机构发起建设数据交易链。
当前数据经济领域的国际规则主要体现为《数字经济伙伴关系协定（DEPA）》以及《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）》中的数字条款。综改方案中的多项提法已与这些国际规则相衔接。
例如，彭德雷观察到，综改方案提出“推动公共数据向经营主体有序开放”，这与《数字经济伙伴协定》第9.5条关于开放政府数据的理念一致。
“数字领域制度型开放的核心和难点在于数据跨境流动。”彭德雷说。
综改方案在数据跨境流动方面提出若干具体举措，如数据资产管理、数字身份国际认证、数字贸易交付和结算便利化、建设数字贸易服务平台等。
制定数据跨境流动负面清单，是当前国家在数据跨境流动管理上的一项制度突破。彭德雷认为，难点在于如何划定负面清单的边界。他曾提出一个思路，将当前正在实施的投资领域负面清单作为自贸区数字领域负面清单的重要参考。
完善数据分级分类机制也有助于辨别数据是否适合跨境流通，如临港新片区近期施行数据跨境流动分级分类管理办法，将数据分为核心数据、重要数据和一般数据，其中核心数据是禁止跨境的。
《上海数据条例》还提出制定“低风险跨境流动数据目录”，即“正面清单”，为方便告知企业哪些是低风险，允许跨境流动。
“一段时间内‘正面清单+负面清单’的跨境数据流动管理模式，或成为可能。”但彭德雷认为，实践中还有不属于正、负清单的数据存在“模糊地带”，有待浦东持续探索和进一步制度创新，这在一定程度上也取决于其在数字领域的风险防范能力。
前述上海数据交易所研究院研究员也表示，未来将继续探索数据跨境流动合规服务新模式，如数据出境监管沙盒机制，进行数据跨境流动安全、应用的概念验证，确保风险有效隔离并探索形成数据创新产品、服务和商业模式。
探索“新型浦东模式”
“完善科技创新体系”在综改方案中作为单独一节出现，字数占到1/5，足见其重要性。
深圳社会科学院（社会科学联合会）党组成员、二级巡视员陈少兵长期关注国家科创产业发展，“我一直以来都关注着上海（包括浦东）的科技创新”，他对南方周末记者说。
在他看来，2010年以前，上海科技创新还处于被动摸索状态，大方向是依托国有大企业、国企大资本、本土大学和科研机构推进，最有代表性的就是华虹NEC和中芯国际。借此，近十多年来，上海站在了科技创新的前沿领域，也成就了浦东的集群创新效应。
在优化科技创新管理机制和资源配置上，综改方案提出了两大资金进入方式，一是设立各类资金参与的科学基金会，二是由政府资助形成科研成果。
陈少兵认为，设立面向全球的科学基金会是国家战略部署，国家自然科学基金委员会已有相应做法，后续在浦东有望进一步扩展。由政府资助形成科研成果的模式一直存在，但收益权不够明确是长期存在的问题。“这两种资金进入方式对当前中国科研创新暂时看不到具体影响。”
“对比浦东和深圳的综改方案，浦东在制度型建设方面提得很好，很明显希望某些方面有所突破，具体且有方向感。”陈少兵说，“探索‘新型举国体制’的‘浦东模式’是浦东的生命力之所在。”
中国社会科学院-上海市人民政府上海研究院研究员杨涤向南方周末记者介绍，科研创新大体可分为基础研究创新和应用型创新，都需要巨量资金投入。开辟科学基金会路径，补充政府自主资金，有利于促进浦东科研创新的全球化、国际化。
在综改方案关于科技创新制度型开放的提法中，杨涤印象最深的是探索融入全球科技创新网络的“离岸支点”机制，“‘离岸支点’这个提法前所未有，也是科技创新制度型开放迈出的最大一步。”
杨涤一直主张在临港新片区发展离岸金融，作为上海建设国际金融新格局的一个支撑。在科技领域提到“离岸支点”，意味着中国科技创新理念的开放。
杨涤评价，有了“离岸支点”，实际上是在保持中国科技创新现有体制下开拓、引进国外通行有效的科研制度，有望解决中国科技创新面临西方发达国家科技打压、封锁以及传统模式存在的弊端。
综改方案还提到，“探索开展政府订购首购，支持新技术推广应用”，以促进先进技术的应用转化。
陈少兵对南方周末记者说，政府率先购买先进技术服务转化，一直是发达国家政府的成熟做法，也符合WTO规则。“政府首购的本意估计是以市场化方式推进技术购买。此事意义深远，我20年前就提出过建议。”浦东能否做到有待观察。
综改方案也提到人才效应对科技创新体系的作用。
杨涤表示，其中“建立企业家为主体的重点产业首席制造官制度”，是一种重要改革。企业家才是资源配置的最后决策者，将科技创新放在企业中，走产学研道路，无疑是符合全球惯例和潮流的。
值得一提的是，综改方案提出，支持外籍人才担任上海自贸区及临港新片区、张江科学城的事业单位、国有企业法定代表人，取得永久居留权的外籍科学家在浦东可领衔承担国家科技计划项目或担任新型研发机构法定代表人。
中国企业改革与发展研究会研究员吴刚梁向南方周末记者解释，按照目前公司法，法定代表人由董事或经理兼任，企业一般不会单独设一个法定代表人。当前，国有企业通常的班子配置是由董事长兼法定代表人，对企业改革发展负首要责任。董事长为企业“一把手”，是实职；而法定代表人没有明确的职权，主要对外代表公司签字。
若由外国人担任董事长而不担任法定代表人，不符合国企通常的做法。“浦东放开外国人任法定代表人，更多是传递一种信号，证明改革开放的力度很大。”
至于部分网友担心的外国人任法定代表人引发数据安全问题，吴刚梁认为无需多虑，“无论国有企业还是民营企业，高级管理人员都有为公司保守秘密的义务。”
金融服务于科技产业需求
中国（上海）自贸区研究院金融研究室主任刘斌向南方周末记者介绍，综改方案第一次提到金融是在“加大规则标准等开放力度”部分，指明金融层面的制度型开放，是向打造影响国际规则标准的内容，或能主导、参与国际金融标准制定的方向努力。
刘斌看来，在部分领域，中国能够凭借先发优势形成自己在规则标准制定上的影响力和主导权，“比如在贸易结算、电商支付、碳交易、绿色电力交易等领域试点使用数字人民币”。
中国央行数字货币探索自2014年开始。数字人民币在浦东加大试点力度，并率先在部分领域使用，这也意味着，中国能在这些领域形成一些应用经验，进而影响全球主要国家、“一带一路”国家央行数字货币国际标准和规则制定。
综改方案第二次提到金融是在科技创新体系板块。
“从资本市场到创投、科技保险再到企业信贷，浦东金融生态围绕着科创金融需求来布局。”刘斌介绍，从近年来中美贸易关系中能看出，金融在产业链关键环节的参与度仍需提高，金融要立足产业链才能更好地推动关键领域和重点环节的技术突破。
在引进外资方面，综改方案提出探索“资本项目可兑换的实施路径”。
外资进入中国，主要通过两种方式，一是经常项目可兑换，即通过进出口贸易结算，实现人民币与外资兑换；二是资本项目可兑换，即通过投资直接使用外资兑换人民币，主流渠道是通过QFII（合格境外机构投资者）、RQFII（人民币合格境外机构投资者）、陆股通以及WOFE（外商独资企业）等实现外币兑换。
目前，国内主流途径实现外币兑换仍有额度限制，有方向性指导与相应管制。“未来在浦东有望探索减少或完全取消这些管制。”刘斌说，相关部门要设置一些通道和政策提高外资进入中国的便利性，让外资更好参与中国科技产业发展，提升中国市场对外资的吸引力。
此外，综改方案提出开展“本外币一体化资金池试点”亦是为了提高跨国企业的跨境收付便利，吸引跨国企业在浦东设立亚太总部或全球总部。刘斌解释，以往，外汇政策或多或少影响跨国企业落户上海，在这方面进行制度突破是提升全球资源配置的关键。
综改方案还提到“开展科技保险风险补偿机制试点”。由于科技创新风险巨大，保险公司的收入可能难以应对风险成本，这时由政府采用风险补偿机制，可以鼓励保险公司为科技公司开发适合的产品。因科技保险范围较广，试点可能会针对某一风险类型做尝试。
为保障浦东的金融试点，综改方案还提到“加强央地间的信息共享和协同监管”，提升驻沪金融监管机构的国际金融业务监管能力。“未来中央金融监管部门的部分权力或将下放，减少行政方面的制度限制。”刘斌说。