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【决策网】媒体梳理“撤县设市”时间轴:大规模“县改市”已尘封20年

  稿件来源: 决策网  |   作者:决策网  |  摄影:  |  编辑:媒体华理组  |  访问量:2796

“民政部即将颁布撤县设市文件”的消息,又一次不胫而走。

《决策》记者梳理2016年的行政区划调整信息时看到,216日,国务院批复西藏自治区撤销山南地区设立山南市;512日,国务院同意撤销江西省星子县,设立县级庐山市;722日,上海市举行“崇明撤县设区”工作大会;731日,天津市最后一个县蓟县也华丽转身为蓟州区;930日,浙江省撤销宁波市江东区,将鄞州区部分乡镇、街道划归海曙区管辖;撤销县级奉化市,设立宁波市奉化区……

不管是撤县改区还是撤县设市,两大关键信息浮出水面:一是行政区划调整十分密集,二是多集中在县级行政层面。由此,已经“冻结”长达20年的“撤县设市”会不会再度重启?一时间成为全国各地关注的焦点。

起落20

“撤县改市”的序幕,最早于1983年拉开。

背景是在1981年,当年的国务院《政府工作报告》中,有关“我国经济体制改革的基本方向”的论述中提出:“以大中城市为依托,形成各类经济中心,组织合理的经济网络”。很快,仅在1983年,就有31个县域改为县级市,并新设了7个县级市。从1983年到1986年,是第一波高潮。

时间推至19935月,国务院同意民政部《关于调整设市标准的报告》,即在1986年国务院批准试行的撤县设市标准基础上另作修改,明确了适用范围、人口总数、经济指标等。

至此,“县改市”正式进入井喷期。截至1998年底,我国县级市数量达437个,其中近350个为县改市。现在人们熟识的浙江义乌市和桐乡市、安徽桐城市和宁国市,都是赶乘这趟车而改市的。

但这项当时跨步前行的地方行政体制改革在1997年的时候,被国务院叫停——“暂停审批县改市”。

关于叫停原因,华东理工大学研究员杨君曾深入研究:“县改市初期一定程度上实现了设计初衷,克服了切块设市模式的弊端,与80年代的中国经济社会达成了契合。但伴随着改革的深入,各地的盲目跟风引发了一系列负面效应。一方面出现‘假性城市化’,有些市区的农村人口仍然占据主要比重,基础设施和规划仍然围绕农业进行,市郊的发展与城区的发展失衡等一系列泡沫现象;另一方面,市级权限给有心之人带来更多寻租空间,盛名之下,其实难副。”

进入21世纪后,“县改市”再次成为关注焦点是在2013年前后。

2010年初,就有国家发改委领导在全国人大常委会上表示,将积极研究完善设立县级市的标准,把达到一定规模和标准的县()适度改设为市。

而真正的再启端倪来自一则通知,即2013年由国家发改委、财政部、国土部、住建部等11个部委联合下发的国家新型城镇化综合试点通知。在探讨中国新型城镇化的破题工作时,“改市”的字眼再现。同年11月,十八届三中全会《决定》提出,“优化行政区划设置,完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市。”这是党中央权威文件中对“撤县设市”的一次明确表述。

2014年,国家发改委向国务院上报城镇化改革方案,明确提出“推进行政区划创新,完善城市行政区划设置和布局”。此表述将“撤县改市”正式拉入大众视野。

1997年到2017年,20年变迁,是否真的将启动尘封的闸门?尽管确实的重启安排尚不明确,但采访中本刊记者了解到,民政部围绕1993年版“撤县设市”标准而新修订的设市标准体系,已经在进行中,只是未见正式发布。

三大驱动

从“县”到“市”,一字之差,大不相同。

工信部2016年对全国近3000个县()进行综合评估,发布的县域经济100强中,共有69个县级市,其中排名前13位的均为县级市。第14名为湖南省长沙县。据长沙县统计局数据,2016年,长沙县完成地区生产总值1280.3亿元。相比这个数字,中西部很多个地级市的全年生产总值低于1200亿元。

这个信息中不难看出,一方面县级市以其特享的资源配置,经济发展远胜于普通县域;另一方面,现有的经济强县,拥有着赶超市域经济的实力与潜力。当这样的经济体量囿于县域行政区划中时,诸多不适即会显现。

从经济发展普遍规律来看,行政区划归属政府管理,属于生产关系范畴,区域经济、科技创新等内容归属生产力范畴,当生产关系束缚生产力发展时,“撤县设市”成为破解矛盾的一种选择。我们熟知的京津沪三大直辖市无县、苏南无县,都是如此。

从新型城镇化来看,“撤县设市”与新型城镇化有着重要关联。国务院发展研究中心发展战略和区域经济部研究室主任刘勇对《决策》分析说:“经济新常态下,在供给侧结构改革和“三去一降一补”政策的基础上,还要重视扩大内需的作用,而扩大内需首推新型城镇化的发展。”《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》已经发布3年,在20161215日举行的2016年城市中国计划年度论坛上,国家发改委规划司副司长陈亚军表示,“新的县级市设立标准和程序已经制定完成,这为加快启动设立县级市提供了基本遵循和制度保障。”

安徽作为全国首批新型城镇化试点省,201528日正式印发《安徽国家新型城镇化试点省三年行计划(2015-2017年)》,在“城乡统筹水平提升行动”中,有两句话十分显眼,“支持有条件的县城按中等城市标准规划建设”和“有序推进县改市、县改区”。

2016年928日,安徽省政府《关于深入推进新型城镇化试点省建设的实施意见》,再现“有序启动设市工作,争取若干个具备条件的县改为市或区”的表述。这也表明,安徽从省级层面将“县改为市或区”落实为推进新型城镇化的抓手之一。

最后从县域层面上看,“撤县设市”是县域经济发展探索的一种模式。设市无疑是个加快发展的契机,可以促进县域人口结构变化,产业结构调整,城市规划调整,原有行政管理的内容、生态、模式都会发生改变。“特别是对欠发达地区,通过行政区划调整加快结构调整,加快城市化进程。” 江苏省社科院财贸所所长孙克强告诉《决策》,“所以地方政府都很积极,只要中央层面明确政策,步伐就会加快。”

等待一个恰当的时机

2016年122日,安徽省怀宁县政协十二届27次常务会议暨“提升县域综合实力,夯实县改市基础”的专题民主协商会召开;125日,政协怀宁县委员会完成《关于提升县域综合实力 夯实“县改市”基础的建议案》,怀宁县成为“县改市”的积极推动者。不只是怀宁县,在安徽省,还有广德、潜山、萧县等多个县域明确表示努力实现“撤县设市”。扩大到全国来看,截至到2015年,已在民政部“排队”申请“县改市”的县,超过了200个。

国家在新型城镇化上的一系列新举措,以及地方政府的热情,正在叠加成“撤县设市”的新趋势。但如何警惕、规避重蹈1997年的覆辙,也成为各级政府必须思考的命题。

“行政区划是推动国家治理的一种制度性工具。通过升级能解决一些问题,但升级之后仍有边界仍有局限,没有实现经济发展源头的创新。换个思路,通过打破和取消行政权分割所带来的发展壁垒,促进地区横向之间的要素流动,以协同发展激活社会资源,进一步完善公务服务。这种改革更具前瞻性、系统性、生命力,也更符合十八大以来国家治理体系现代化的战略目标。”南京大学政府管理学院院长孔繁斌告诉《决策》。

另一方面,从以经验来看,县改市也存在一定的改变风险。江苏省社会科学院区域现代化研究院王树华副研究员对《决策》分析说:“一重风险是出现名义上的城市化,而非实质性的城市化,只是户籍变更,城市人口占比未改变;二是城市建设脱离客观需求,规模上一味求大,易带来城市债务、房产泡沫等;第三重风险是在产业选择上,不能过度促进服务业发展,而忽视实体经济发展,出现产业支撑力不足,结构失调等弊端。”

“县改市后,能得到以前得不到的东西,但这只是暂时。通过行政区划调整、行政单元性质变化后,执政者更多应考虑将如何进一步组合内部生产力和生产要素问题,怎样改变产业结构,如何突出城市化建设,怎样促进五大协调问题。关键是要调动自己积极性。外面给好处,只是做加法,根本是内在。”孙克强分析说。

在新型城镇化的大势推动下,地方政府的热情、智库专家的频频发声,都在传递出丰富的信息;但作为主管部门的民政部的低调,又形成了明显的反差。从长远来看,“撤县设市”必将是阶段性、区域性的部署,而不会大范围铺开。

综合上下各方面信息来看,从中央决策部门到地方市县政府,都在等待一个恰当的时机,而那些已经提早准备的县域,将会有不一样的收获。



  原文来源: 决策网  |  发表时间:2017-03-15  |  作者:决策网
  原文链接: http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1640014

发布日期:2017年03月20日09时19分
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