市人大代表张金龙
“意定监护从陌生到成为两会热词，是可喜的变化。”上海市人大代表张金龙直言，“一个城市的文明程度，不仅体现在对多数人的服务能力，更体现在对‘最孤单群体’的制度回应。”
随着上海人口老龄化持续加深、家庭结构向“少子化、空巢化”加速转型，全市“一人户”家庭占比已超30%，独居、无直系亲属人群规模不断扩大。2026年上海两会上，多位人大代表从不同维度支招献策，希望破解特殊群体“无人监护、无人兜底”的民生痛点。
构建全周期制度兜底，让“孤独群体”不孤单
“随着独居、无直系亲属人群规模持续扩大，‘孤独困境’已从个案问题转变为必须系统应对的公共治理议题。”张金龙代表指出，长期依赖基层临时协调与人情补位，难以形成稳定可靠的保障机制，必须通过完善制度兜底，筑牢保障防线，真正让特殊群体“不孤单、有依靠”。
他建议，应构建覆盖“生前、事中、身后”全周期的意定监护保障体系，系统化解特殊群体的监护困境。“总体目标是实现公民可提前规划自身事务、突发状况下有合法主体介入决策、身后事务有制度承接、基层治理有清晰抓手。”
在制度层面，他提出推进“意定监护普惠化”，将相关咨询与办理服务纳入社区公共法律服务清单，探索公益或低收费办理渠道，并在居委会、社区事务受理中心设立服务窗口，降低公众使用门槛。探索建立“公共监护人”制度，对确无亲属、未设意定监护的人员，由民政部门依法指定公益性监护主体；可引入具备资质的社会组织、专业机构承担具体事务；建立责任边界与监督机制，防范权力滥用。同时，还要完善无家属医疗处置规则，进一步细化无家属患者抢救、重大医疗决策的法律程序；明确医疗机构依法依规救治的免责边界；探索建立由医院伦理委员会参与的决策机制。
在保障层面，张金龙代表建议设立专项保障资金，用于无直系亲属人员的紧急医疗费用垫付、必要护理与临时安置、基本丧葬支出等，并明确身后事务处置的责任主体与标准化流程，由民政部门牵头，联合公安、卫健、殡葬、司法等部门共同落实。
在治理层面，他强调强化前端预防，建立独居特殊人群自愿备案与动态关怀机制，在社区推广“生前规划”一站式指导服务，也可以通过政府购买服务的形式，引入社会工作者参与日常探访，提供法律咨询、意定监护指导、遗嘱订立等服务。
张金龙代表还提出了分步推进的路径建议：第一阶段在老龄化程度高、独居人口集中的街道开展试点；第二阶段形成配套制度与操作规范；第三阶段逐步在全市推广，形成可复制、可推广的制度经验。
“独居、无直系亲属人群面临的风险，表面看是个案，实则是人口结构变化背景下的必然挑战。”张金龙代表表示，“希望上海能率先推进制度创新，将‘偶发悲剧’转化为‘制度保障’，为全国超大城市治理提供可复制的上海经验，也为每一位公民构建更加确定、更有尊严的人生安全网。”
